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内——却得时时面对外行人根本不具资格发表意见的决定，比方说，核能发电的何去何从。
不过甚至在民主国家里，也有过民众与政府的目标一致，政府享有合法地位并拥有人民信任的时刻，双方和衷共济，有强烈的祸福与共的感觉：如二战期间的英国军民。除此之外，也有过其他时候，由于状况特殊，使政坛大敌之间产生基本共识，让政府放手而为，追求众人皆无基本歧异的政策，如黄金年代的西方国家。而政府也常常需要依赖专家意见，这类意见是外行的行政当局不可缺少的。当这些科技顾问开口时，只要口径一致——或至少同多于异——政策上的争议往往得以减少。只有在专家学者意见分歧时，外行的决策者才陷入黑暗，仿佛陪审团碰上检辩双方分别召来心理专家作证一般，两方莫衷一是，只有胡乱摸索。
但是我们也已看见，危机的二十年，破坏了政治事务的共识，以及一向以来为知识界共知共识的真理，尤其在那些与政策制定相关的学科里，更是如此。至于全民携手，军民一体，站在政府背后共赴国根的情景（或反过来政策与人民强烈认同），到了90年代也变得极为少有。诚然，世界上的确仍有许多国家的人民，认为一个有力、活跃、负有社会责任、配得某种自由行动程度的政府乃势不可缺，因为它的任务是追求全民幸福。不幸的是，在世纪末的今天，真正符合这种理想的政府却很少见。即或有，却多出在以美国式个人至上为立国典型的国家，并不时为诉讼纠纷及政党利益所污染。更多国家的政府，则软弱或腐败到人民根本不期待它能为公共福祉有所建树的地步。这一类国家往往在第三世界屡见不鲜，不过正如80年代的意大利，在第一世界也非闻所未闻。
因此，所有的决策者中，最不受民主政治头痛问题干扰的便是以下各项了：私营大企业、超国家级组织——非民主政权自然也包括在内。在民主政治的体制里，决策过程很难不受政客插手，唯一的例外，只有在某些国家里，中央银行的行动总算可以逃其掌握（一般可真希望这种例子也能在他处如法炮制）。不过越来越普遍的状况，却是政府先斩后奏，尽量绕过选民或议会；或者造成既成事实，让选民去头痛是否推翻定局的难题。因为民意难测，且又分歧不一，更常有迟钝惰性，因此或者就此轻骑过关也未可知。于是政治更加成为规避逃遁的手法，因为政治人物岂敢说出逆选民之耳的建议。更何况冷战结束，政府再不能轻易以“国家安全”为借口从事秘密行动，因此这种规避隐晦的策略，可能将会愈发流行。甚至在民主国家，越来越多的决策体也将脱离选票掌握，唯一留下的间接联系，只有任命这些单位的政策本身，当初总算是由选民决定。政府权力的中央化和集中化，如80年代及90年代初期英国的所为，更有增加这类不需听从选民意志行事的特别任命单位的趋势——浑称“类非官方机构”（quasinongovernment organiztion，quango）；甚至连权限分立不曾有效确立的国家，也发现这种悄然铲除民主的伎俩甚为方便好用。至于如美国之类的国家，此举更不可缺。因为在体制内行政立法天生分立之下，若循正常途径——除了幕后协商之外——有时根本不可能做出任何决议。
到本世纪末，甚多选民已经放弃政治，干脆让“政治阶级”（political class）去为国事操心——“政治阶级”一词，似乎源于意大利。这些政治阶级，彼此互相研读对方的讲辞、评论，是一群特殊利益的职业政治家、新闻从业者、政治说客，以及其他种种在社会信任度调查中敬陪末座的职业中人。因为对多数人而言，政治过程与其根本毫不相干，最多只对个人生活有些影响而已。而且与此同时，生活的富裕、生活空间及娱乐形式的私人化、再加上消费者的自我本位，已经占满了一般人日常的生活内容，于是使政治变得更加不重要与无趣。而另外有一些选民，发现从选举中一无所得，也断然决定弃政治而去。1960－1988年间，前往美国总统大选投下一票的蓝领工人比率，跌落了三分之一（leighly naylor，1992，p．731）。此外，由于组织性群众政党的衰落——不论是阶级或意识形态取向——将平常百姓转为热情政治公民的动力也从此告终。对于多数百姓而言，如今甚至连那种与国家认同的集体意识，也已改头换面，得借由全民性的运动、球队，或种种非政治性的象征来号召，其所能赢取的向心力远比国家机制为大。
也许有人曾想，如此一来，民众的政治热情既失，当局应该无虞制肘，大可放手制定政策才是；事实上效果刚好相反。剩下来继续热心鼓吹的人士——有时也许是出于公共福祉，更多时候却是为了个别群体利益——对政治的制肘程度，不下于一般性目的的政治党派，有时甚至可能更甚。因为压力团体与一般性政党不同，它们可以个别集中火力，专注在特定的单一目标之上。更有甚者，由于政府有系统地采取回避选举过程的手段，更加扩大了大众媒体的政治功能。媒体深入每一家庭，在公共事物与一般男女老少之间，提供了到目前为止最为有力的传播工具。媒体无孔不入的能力，对当政者希望保持沉默的话题挖掘报导不遗余力，同时也给予一般大众发表其感想，发泄其感情，一吐在正式民主渠道设计中不能畅所欲言的心声的机会。媒体，因此成为公共事务舞台上的主要角色；政客利用它，也顾忌它。科技的进步，更使得媒体的威力难于控制，甚至在高度独裁的国家里也是如此。而国家权力的没落，更使得非独裁国家对媒体力量难以垄断。随着本世纪的结束，媒体在政治过程中的地位，显然比政党及选举系统更为重要，并极有可能如此持续下去——除非政治之路突然转弯，远离民主而去。然而媒体对抗政府秘密政治的效果固然很大，却绝非实现民主政体本义的手段。
媒体、全民选出的代议机构、甚至连“人民”本身，都无法以“治理”一词的实际意义进行“治理”。而在另一方面，拥有“治权”的政府，或任何从事公共决策的类似形式体，却也不再能反民意或无民意而行之，一如人民也无法反政府或无政府而生存。不管好或坏，二十世纪的凡夫俗子，势将以集体势力的角色留名青史。除去神权式的政治之外，每一个政权，如今都得向人民那里取得权力来源，甚至连那些大规模凌虐残杀本国百姓的国家也不例外。一度流行的“极权主义”称谓，即意味着民粹主义的观念。因为如果“人民”的想法无关紧要——即他们对那些假其名统治他们者做何感想——又何必麻烦“人民”去思索其统治者认为恰当的看法呢？对老天、对传统、对上级，甘心服从，社会上阶级分明，政府从中获取百姓一致遵从的时代，已经渐成过去式了。甚至连伊斯兰的“原教旨主义”政权，目前最兴旺的神权政治，也不是以安拉的旨意行之，而是在普通百姓大量动员，向不受欢迎的政府进行抗争之下方才获得。不论“人民”是否有权选出自己的政府，“人民”力量对公众事务的干涉能力——不论主动或被动——都扮演着决定性的角色。
事实上；正因为遍数20世纪史，无比凶残的暴政层出不穷，欲以少数势力强加多数的事例也历历俱在——如南非的种族隔离政策——更证明权威压迫力量的有限。甚至连最无情、最残忍的统治者，也警觉到徒有无限大权，并不能取代政治资产及权力技巧，即公众对政权当局的合法认同意识，相当程度的主动支持，以及统治者的决策治理能力。此外，人民并需有服从意愿——尤其于危急之剑——这种意愿一旦消失（如1989年间的东欧），政权便只有下台一条路，虽然它们仍然拥有政府中文武及特工单位的拥护。简单地说，正与表面的现象相反，20世纪的历史告诉我们，一个独裁者尽可以在有违“全体”民众的情况下掌权“一段”时间，或在违反“部分”民众之下“永久”掌权，却不能“永久”地违反“所有”民众。诚然，对处在长期被压迫状态下的少数弱者，或那些遭受了一代以上普遍苦难的可怜人而言，这种真相并不能带来任何安慰。
这一切，不但不能答复早先提出的问题，即在决策者与人民百姓之间，关系究竟为何？相反地，反而愈发增加寻找答案的难度。有关当局的政策，必须考虑人民的爱憎（或至少多数公民的意愿）——即使它们的目的，事实上并不在反映民意。与此同时，它们却也不能单凭民意便制定方针。更有甚者，那些不受欢迎的政策，若在一般大众身上实行起来，比强加于“有力群体”更要难上三分。命令少数几家巨型汽车公司遵守硬性规定的排气标准，可比说服数百万驾驶人减少其耗油量容易多了。欧洲每一个政府也都发现，将欧盟未来的前途交予选民之手，效果必然不佳，至少难于推测。每一位观察世局的有心人也都知道，步入21世纪的初期，许多势在必行的决策都必将不受欢迎。也许只有另一个繁荣进步时代的来临——如本世纪的黄金时代——才能减低这种箭在弦上的压力，软化人民大众的心情。可是不论是回归20世纪60年代的繁华，或危机二十年社会文化紧张状态的放松，依目前看都不大可能。
如果全民投票权依然是普遍的政治原则——看来应该如此——世人似乎便只有两项选择。一是凡在现有决策过程尚未离开政治轨道的地方，迟早都会避开选举，绕道而行——或者说，摆脱那因选举而不断进行的对政府的监督。有赖选举产生的机构，行动也会越来越隐晦，躲躲藏藏，如同乌贼一般，在浓浊黑暗的瘴气之后，混淆一般选民大众的视听。而另外一项选择，即是重新建立共识，容许当局拥有适量的行动自由，至少在众多公民不致感到不适的范围之内行事。其实这种政治模式，自18世纪中期拿破仑三世以来，已有先例可循；经由民主选举，为人民选出一位救主，或为国家选出一个救国政权——即“国民投票表决式民主”（plebiscitary democracy）。这种政权，不一定通过宪法执政，可是若在旗鼓相当的候选人竞选之下，经过诚实合理的选举确认，并容许某些反对声音的存在，确可以合乎世纪末民主合法政权的标准。不过这种方式，却对自由主义式国会政治的前景无所助益。
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第十九章 迈向新的千年 7
小说
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作者一路写来，并不能为人类提供答案。世人能否解决。如何解决千年末面临的问题，此处并没有答案。本书或许可以帮助我们认识我们面临的问题是什么，解决的条件在哪里；却不能指出这些条件已经具备多少，或有几分正在酝酿之中。本书提出的讨论，也可以让我们明白我们所知何其有限，以及本世纪担负决策重任诸人的认知何等贫乏（已往种种，尤其是本世纪下半期发生的各种事情，他们事先几乎毫无所知，更别说有所预测）。更进一步，也证实了许多人早已疑心的事实：所谓历史——在其他许多更重要的事情以外——乃是人类罪行与愚行的记录。我们只能记录，却不能预测。预言，一点用处也没有�